当前，翔安发展正处于一个新的战略起点。如何紧紧抓住海峡西岸经济区建设和厦门新一轮大发展的机遇，发挥后发优势，全力推进新区大发展、大跨越，力争后来居上，后发先上，构建和谐新区，是我们必须认真思考的一个课题。为此，我们政协课题组成员深入基层调研，掌握了许多第一手资料。现就如何构建“和谐翔安”提出如下建议。
一、翔安区经济、社会发展面临的主要矛盾与问题
在我国，城市化过程有两种基本形态和动力源：一种被称为自下而上的城市化，其动力源于乡村经济发展和乡村内部推动。另一种被称为自上而下的城市化，其主要动力源是城市向农村扩张，通过建设工业园区，大量被征地的农村人口转变为城市人口。翔安区的城市化建设显然属于第二种。翔安区是厦门市“三农”问题的一个典型，农业人口占全区人口91%，实现城市化和工业化、建设和谐新区任务艰巨。通过调研，我们认为新区面临的经济和社会主要矛盾和问题，可以概括为结构性矛盾、制度性矛盾和跨越性矛盾交叉并存。
1、关于结构性矛盾。
所谓结构性矛盾，指的是经济结构与社会结构不协调所带来的矛盾。
主要表现在两个方面：一是经济快速发展，但城市化大大滞后，没有同步发展。产业结构与就业结构存在较大偏差，就业结构转型滞后。第一产业就业比重远高于其增加值比重，农村存在大量剩余劳动力（目前富余劳动力约有2万人）。农业与非农业之间也存在较大差距，农业劳动生产率远低于非农。经济发展较快，但教育、科技、医疗卫生、文化、环境保护等社会事业发展滞后。
⑴虽然基础教育和基本扫除青壮年文盲的工作很有成绩，但是高中阶段教育、职业技术教育发展还不够理想，全区没有一所完全的职业中学，只有马巷中学设有职业高中部，在校生也只有426人，今年我区高中的毛入学率也只有36.69％，这远远不能满足我区经济和社会发展的需要。
⑵医疗卫生资源配置不合理，基础设施差，技术力量匮乏。我区单常住人口就有26万多，却只有1所区级医院，5所中心卫生院，每千人拥有床位1.93张/千人（市4.49张同安区2.62张），每千人拥有卫技人员1.71人，（市6.51人，同安区3.51人）。农村卫生机构设施条件差，公共卫生和预防保健得不到有效保证（乡村每千人拥有乡村医生数1.4人），农民看病难和因病致贫的问题得不到解决，这就必然影响农村经济的发展和社会的稳定。
二是以民为本的社会初步显现，但社会群体之间的利益关系不够协调。
近年来，全区富民进程明显加快，城乡居民收入摆脱了低速增长的状况。2004年城镇居民人均可支配收入达到17135元，比上年增长54.6%。农民人均纯收入4617元，增长9.41%。
人居条件不断改善，社会保障能力有所提高。但社会群体之间由客观因素和制度因素造成的利益关系巨大落差也逐步显现出来：收入差距不断扩大。
近几年翔安区城乡居民的收入差距相当大，城镇人均收入是农民人均收入的3.71倍，城乡居民收入比大大超过了改革开放初期的水平，农民收入水平大体上比城市居民至少落后5年。
从居民和农民收入的社会结构看，类似金字塔型，缺乏稳定性。社会安全体系不完善。
本文所指的“安全体系”主要包括生命财产安全和生活保障。
目前，翔安在社会治安和社会保障等方面的建设还不到位，尤其是社会保障还很不完善，体制性问题比较突出。
随着经济成分的多样化、分配方式的多元化、用工制度的市场化等导致人民内部矛盾增多，给社会管理带来了许多新问题，社会治安形势不容乐观。
随着城市化的推进以及社会流动人口规模的扩大，治安工作面临更大的挑战。就业和社会保障压力大。
在当前和今后一个较长时期内，由于总量性、结构性、素质性多重就业矛盾交织，加之就业弹性系数长期下降，就业再就业任务依然繁重。
社会保障体制建设滞后于人口老龄化进程。目前翔安养老保险征缴收入难以满足日益增长的支付需求。
同时，对非公经济从业人员、灵活就业人员、转移劳动力等群体的社会保障不足。
2、关于制度性矛盾。
所谓制度性矛盾，指的是由计划体制的惯性与市场经济体制的特性不协调所引起的矛盾。
由于中国土地制度的缺陷表现在集体土地所有权处于弱势地位且主体模糊不清，（村民小组与村委会之间就土地所有权权属问题发生纠纷）、土地征用制度不够完善（具有征地主体的唯一性、征地行为的强制性、征地条件的补偿性、征地拆迁政策的多变性、土地所有权的转移性等特点）等方面，可以说，这是征地拆迁矛盾丛生的症结所在。
从厦门市岛内城区先期发展的经验教训来看，征地拆迁中在补偿、安置以及集体资产的处置量化上由于制度缺陷导致的矛盾纠纷已经成为影响社会稳定的重要因素，群体性上访、拦车断道等非正常表达诉求的方式严重干扰了正常生产生活秩序，影响了城市发展与建设的进程。这种制度性缺陷引发的矛盾同样在我区出现。
在调研中了解到：一是赔偿标准不一致。岛内外赔偿标准差别过于悬殊。
近年来，我市农民的纯收入和生活消费水平有了很大的提高，特别是岛外农民的收入与岛内的收入不断在缩小，而征地安置补助费与岛内的土地补偿费用相比，相差太大。相邻地域补偿标准存在较大差别。
同是我区，实施新的征地拆迁办法前，马巷镇和新店镇赔偿标准不一致，两者每亩赔偿相差7千元。时间先后不一致，赔偿标准也不一致，同是钟宅村，翔安大道和东通道征地时间相差一年多，赔款标准相差1.5万多元。
导致群众产生心理不平衡，产生先征不如后征，先被征先吃亏，会闹的孩子有糖吃的心理。
二是失地农民失依靠。
农民是弱势的群体，在失去他们赖以生存的土地后，一下子有一种失去根的感觉，特别是那些40、50岁以上的农民，几十年都是在土地上刨食，其他工作能力基本缺失，面对失去土地，他们无所适从。新店镇钟宅村后房自然村第四村民小组原人均土地7分，征地后人均土地2分，如要在全村内进行土地的再分配，又限于30年土地承包合同的法律效力，于是相当部分农民成为了农村富余劳力，失去了土地的同时也失去了工作和生活的依靠。
三是征地拆迁后续保障工作不够完善。
在一定意义上说，农民就是今后农村城镇化后的未来居民，但在生活保障上却没有享受城镇居民的待遇，诸如城镇居民最低生活保障制度和失业保险、养老、医疗等社会保险制度等关系到下半辈子及以后几代人的生计出路方面的政策措施，却往往没能落实到位。同时，对于那些采取批地自建的拆迁户来说，在配合拆迁后，虽然也得到了一块宅基地，但是建设资金和建设期间的生活也是一个较为突出的问题，没有现成的安置房可住。另外，由于征地拆迁后续保障工作没有得到及时落实，在调研中有村民表示，他们征地拆迁中十分配合政府工作，但是他们的安置房产权却在拆迁后一年多至今没有得到落实，使他们对政府产生了信任危机，今后如再需征地拆迁，他们将重新考虑配合立场。四是征地赔偿款的分配和村提留款的使用缺乏有效监督。土地补偿费用分配发放是征地最后的一个环节，征地工作往往在这一环节受阻。土地补偿费用最终是要按每户的人口数计算分发到各家各户，但由于耕地的延包期为30年，在这期间，出现的生死婚嫁而影响到人口数变动时，村民们的意见就不能统一。因此，有的村在协商这个问题时，要花上一段时间来统一意见；有的村在这个环节上停止下来。《征用土地补偿费用标准》规定，集体土地经营管理单位“应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民”，在执行当中，大部分村都按规定提留了30%或以下的土地补偿费，但村民都对村干部不信任。农民普遍认为，土地补偿款放在村委会不放心，几年之后，这笔款就花光了。与此同时，不管是由政府牵头进行投资也好，经营也好，都有风险，虽然政府想为失地农民办好事，让农民生活有更长远的保证，但不管是建市场或者盖厂房或者办外口公寓，都有很大的风险。如果把钱全部分到农民手中，部分农民又不能合理使用，甚至出现分完土地款，没多久就因赌博而全部输光的现象，并引发社会各种矛盾，影响稳定。
3、关于跨越性矛盾。
一份新近资料显示，在全国15个副省级城市中，厦门百强县（市、区）经济总量最小；在全省经济综合实力十强县（市、区）和全国百强县（市、区）排行榜上，厦门各区榜上无名。再看，目前岛内城市化水平为92.5%，而岛外各区城市化水平仅为24%，其中同安区城市化水平只有14%，翔安区甚至只有9%，大大低于全市57%的平均水平，也低于全省的42%和全国的38%水平。这就形成两种反差：一方面岛内城市已进入后工业化时期；另一方面岛外农村仍处于工业化的初级阶段。因此，实施岛外发展战略是厦门新一轮跨越式发展的关键点。所谓跨越性矛盾，指的是由跨越式发展所带来的矛盾。所谓跨越式发展，指的是在尊重科学规律的前提下超常规的快速发展。从全市来看，要注意解决“大”与“小”的矛盾（摊子大、战线长与总量小、腹地小的矛盾）、“一”与“二”的矛盾（岛内岛外一体化发展的客观要求与现实城乡二元结构的矛盾）。岛内力争更快更好，岛外力争后来居上，岛内重“质”，岛外重“量”，实现岛内岛外互补发展、平衡发展。这就要求，岛外（尤其是翔安区）要用10年左右的时间走完岛内20多年走过的路。只有岛外实现了跨越式发展，才会带来厦门整体的跨越式发展，因为培育发展产业集群、发展提升制造业，显然岛外发展的空间比岛内相对要大。在新一轮跨跃式发展中，根据我们的深入调研，翔安区要注意解决这么几个基本矛盾：一是工业用地需求旺盛与严格的耕地保护政策之间的矛盾（这是制约我区经济发展的瓶颈）；二是经济发展潜力巨大与竞争能力相对薄弱的矛盾；三是大开发大发展与人才匮乏的矛盾；四是广大农民群众渴望通过“两化”进程改变传统生活命运与受自身素质局限难以适应巨大转型的矛盾；五是小政府人手少与大发展大服务的矛盾；六是名实不符（“区”之名与“县”之实）的矛盾。以上三大类矛盾的交叉并存，构成了我区跨越式发展特有的艰巨性和复杂性。
二、构建和谐新区的战略思考
构筑“和谐翔安”意味着翔安经济社会发展进行全方位的变革，需要我们从解决结构性矛盾、制度性矛盾和跨越性矛盾入手，进行战略思考。
1、基本政策和策略。
第一，要处理好“借力”和“造血”的关系。正如区委书记林国耀同志所说：“以翔安目前的人力、物力和财力，要实现跨越式发展是很难的，必须借鸡生蛋、借梯上楼、借水行舟、借船出海，在‘借’字上做文章，在‘造’字上下功夫。” 只有以超常规的做法、超负荷的运转，发扬艰苦创业的精神，才能实现跨越式发展。
第二，要处理好“确定”和“随机”的关系。在农村工作中，尤其是农村信访工作，有些事件的出现是确定的、必然的；有些事件的出现是随机的、偶然的。这就要求我们不能走马观花，听风就是雨，要善于发现本质性的东西，发现带有规律性、倾向性的问题。当我们遇到群众反映强烈的问题时，就要多动脑子想一想，这些问题是怎么引起的，是由于个别农村干部的思想、作风问题引起的，还是由于决策上、政策上、体制上、历史上的原因造成的。搞清这些问题之后，工作才会更符合实际，才会更有成效。对于随机性原因引起的农民群众上访问题，要认真贯彻“可散不可聚，可解不可结，可顺不可激”的原则；对于确定性原因引起的农民群众上访问题，要把解决的基点放在从根源上去避免和减少，从酝酿和初发上去控制。要把群众反映的焦点问题和可能出现的苗头问题解决在基层。
第三，要处理好“强”和“弱”的关系。面对经济发展不平衡现象，我们一定要拿出缩小贫富差距的对策：先扶强，再扶弱，让强者愈来愈强，而弱者也相应地富起来，在二者之间建立起双向互助式的和谐关系。例如，新圩镇马塘村是我区的首富村, 2004年该村经济总收入51万元，而该镇16个行政村，村财收入不足5万元的就有5个村，其中在3万元以下的有3个村。我们的思路就是在穷富村之间建立一种资源与资金的合作纽带关系。
2、创新制度，建立社会保障和利益均衡机制，促进社会公平与正义，形成安定有序的公民社会。
十六届五中全会的《建议》指出，要“妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。遵照十六届五中全会精神，我们要做好以下几个方面的工作：
一是建设和谐翔安，必须推进依法治区，建立健全依法行政、科学决策、公正司法的民主法治体系。依法行政是依法治国的重要组成部分，要努力建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，为建设和谐翔安创造良好的政务环境。积极推进司法体制改革，保证在司法活动中实体公正、程序公正、形象公正，为建设和谐翔安营造良好的司法环境。例如今天的翔安，正处在大开发大建设阶段，农村土地征用工作成为翔安新区开发建设中的重要一环。从翔安区目前因土地补偿款管理发放中产生的矛盾（村组有权同村民无权之间的矛盾、村组各自为政同村民总爱攀比的矛盾、村组管理发放不公同村民之间的矛盾等等），引发出上访、闹事、斗殴等等事件时有发生，从构成社会不安定的因素情况看，规范土地补偿款管理发放行为，尽快出台政策规定，加快农村土地征用补偿款管理的立法工作，实在是非常必要的。
二是建设和谐翔安，必须从妥善协调、统筹兼顾各方面的利益入手，处理好发展和稳定的关系。翔安正进行着超常规、跨越式的发展，未来几年将有大量土地被征用。据测算，未来15年，约有11万富余劳动力需要安置转移。因此，当前及今后十几年翔安面临的就业形势十分严峻，再就业压力较突出，必须坚持在发展中解决就业问题，逐步建立有利于扩大就业的经济结构和制度性安排，多渠道解决失地农民的后顾之忧，如通过发展中小企业和劳动密集型产业，解决失地农民的就业，发展高、优、特以及生态、休闲农业，以解决40、50岁农民的就业问题，结合我区城市化进程的加快，为失地农民创造更多的公益事业用工，等等。只要有利于征地工作，有利于解决失地农民后顾之忧的，要积极探索，大胆创新，像“金包银”政策就是解决被征地农民问题的一大创举。同时，要加强失业调控，防止失业过于集中。要完善社会保障体系。从翔安实际出发，既要逐步扩大社会保障的覆盖面，又要合理确定保障水平，使保障水平与方式同翔安经济发展水平相适应。加强部门联动，确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放，确保失业人员和“低保”对象按规定足额领到失业保险金和低保金。进一步扩大社会保险覆盖面，提高非公有制企业的社会参保率。逐步形成医疗保险、养老保险、失业保险配套完善的社会保险体系。同时要根据翔安经济发展的实际，合理调整收入分配关系，努力增加城乡居民收入，特别是要抓好解决低收入群体和困难群众的政策协调工作，切实维护不同阶层、不同群体的现实利益和具体利益。
三是建设和谐翔安，必须规范土地征用款的发放、管理与使用。土地征用款的发放、管理和使用是土地征用的后续工作，这项工作也许比前面的工作重要、难做，它的好坏直接关系到各项工作的开展和社会的稳定。因此，区委、区政府于今年10月份出台了《关于征地补偿款发放和管理的指导意见》，对我区土地征用款的发放与管理作了规范，让镇、村、组的工作有章可循，但今后的工作重点应在抓好落实，使其走上正轨，并且把工作重心转移到引导、帮助农民使用好手中的生命钱，确实把这些资金用在发展生产上，用在提高工作技能上，用在投资利用上。
四是建设和谐翔安，正确解决好损害群众利益的突出问题。随着改革发展的推进，人民内部矛盾呈多发多样的状况，既集中反映在国有企业产权改革、农村土地征用、城市拆迁等方面，也突出反映在社会治安、突发事件和安全生产上，要完善相关政策规定和民意表达机制，使相关利益保护政策和群众的意愿能够真实及时得到反映、解决。
五是建设和谐翔安，必须加强社会建设和管理。党的十六届五中全会的《建议》指出：“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”要用创新的思维和发展的眼光，深入研究与和谐社会相适应的社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，加强党委在跨越式发展中的核心作用，充分发挥基层党组织、城乡基层自治组织、社会团体、行业组织和中介组织的作用，建立健全社会管理格局。在农村，要加强农村基层组织建设，提高农村党组织的领导能力。翔安绝大多数地区是农村，构建和谐新区的难点也在于农村。遵照十六届五中全会“建设社会主义新农村”的要求，针对我区的具体情况，我们要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。这是我区不同于岛内市区的一个实事求是的重要历史任务。在城镇，要加快和谐社区建设。和谐社区的建设要在社区的管理理念、管理形式、管理目标上实现突破。和谐社区的管理理念要面向全体居民，变管理为服务，要以服务为核心，合理配置社区资源；在管理形式上，从强调行政控制到强调居民参与；在管理目标上，要改变政府管理的唯一主体地位，加强政府与社区的合作。要妥善处理人民内部矛盾，建立健全处理的工作机制。人民内部矛盾集中表现在信访。
翔安建区以来，信访的特点主要表现为：
第一，总量持续攀升。据统计，2004年翔安区信访局共受理群众来信来访703批件、5694人次。2005年一至六月，翔安区信访局共受理群众来信来访200批件，2653人次。比去年同期增长154.43%和625.89%。
第二，群众越级上访上升，组织化倾向更加突出。
第三，非正常上访上升，且过激行为时有发生。
第四，一些历史遗留问题造成重复信访比例增大。
第五，村务公开村财管理、企业改制、劳动及社会保障、征地拆迁是信访的重点。根据翔安信访的特点，我们认为：应以建立健全处理工作机制为突破口，加大矛盾纠纷的排查调处。及时妥善处理影响社会稳定的难点、热点问题，尽量把各种不稳定隐患解决在基层，化解在萌芽，从源头预防和处置群体性事件。要建立信访问题领导责任制。对影响大、涉及面广的信访问题，主要领导要亲自过问，参与协调解决。要建立信访问题排查机制。要定期召开信访问题排查工作会，对排查出来的问题指定专人跟踪落实，切实把问题解决在基层、化解在萌芽。要建立完善信访预警机制和收集反馈机制。做好信访信息的收集、分析和报送工作，对倾向性、苗头性及可能群访的问题要及时掌握，做到心中有数、防范有招、措施有力。要建立完善统一指挥、反映灵敏、运转高效的处置群体性事件的工作机制，提高处置群体性事件的能力。要建立律师与群众来访接待和参与研究疑难信访问题的工作机制。通过《信访条例》的宣传，尽量减少群众上访的盲目性和无序性，对明确通过法律渠道解决的信访问题，要引导群众通过法律渠道解决。要严格执法，严厉打击各种违法犯罪。要坚持“打防结合、以防为主、专群结合、依靠群众”的工作方针，进一步推动创建平安翔安工作的开展。重点要做好以下几方面工作。要围绕新区开发建设，为新区开发建设保驾护航。依法严厉打击无故阻扰、滋扰工程施工和争抢地材的行为，从严从重坚决打击破坏重点工程建设的行为。要严厉打击赌博。当前，要重点打击“六合彩”等赌博活动。特别是新区开发建设启动以后，一部分农民领到征地补偿款后，如参与“六合彩”等赌博活动，征地补偿款势必会流入大小“庄家”手中，使这部份村民既无“地”又无“钱”，最终带来更多的社会治安问题。要打防结合，积极化解矛盾。要真心实意地维护群众在征地拆迁、安置补偿等方面的合法权益，妥善处理失地农民的出路，帮助解决他们在生产、生活、就业等方面的实际困难。要充分发挥各镇矛盾纠纷调处中心的作用，对发生的矛盾纠纷，运用各种调处手段，做好教育疏导，引导群众走法律渠道，进行矛盾纠纷调处。要狠抓治安防控体系的建设。要抓好护村巡逻队的组建，建立民警、干部包村责任制，加强基层派出所、法庭、司法所的建设，努力夯实基层村（社区）治安基础，做好案件的防范、控制。要严格落实综治责任。通过明确各责任单位的具体要求和任务，要把综治工作的内容、措施、要求、目标具体量化到责任人身上，作为党政领导的任期目标之一，并真正同他们的政绩考核、职务晋升和奖惩挂钩，建立一套完整的责任体系。
3、加强区镇两级政府在跨越式发展中的地位与作用。近一段时间以来，全国范围内反映在征地拆迁方面的矛盾纠纷比较突出，学术界对政府行为多有指责，如滥用征地权、征地补偿不合理（标准太低、测算依据不合理、安置方式简单、分配不合理）、征地程序不透明等等。学术界的批评有合理之处，需要我们认真反思并改正；但也有过头的地方，如许多学者提出“让权力退出拆迁领域”的呼声，值得商榷。张昌平市长指出：“征地拆迁难，是全国性全球性的难题，在土地狭窄、发展很快的厦门，矛盾更为突出，成为制约厦门发展的瓶颈。今年上半年80%的上访与征地拆迁有关。每个项目都慢慢来，影响的是厦门发展的全局，影响的是厦门老百姓的根本利益。要下最大决心解决最大的难事。”从厦门征地拆迁工作实践来看，政府在其中的作用是举足轻重的，可以这么说，没有政府的积极引导与强势介入，征地拆迁将寸步难行，城市建设与城市发展也将无从谈起。我们的舆论导向要为“两化”说话，为跨越式发展说话，全面地宣传群众、教育群众、引导群众，使政府挺直腰杆、理直气壮地行使职权，为大发展搞好大服务。在中国土地产权制度先天不足的情况下，征地拆迁工作既需要正式规则，也需要非正规制约和有效率的实施加以补充（如厦门市各级政府对大量违章建筑采取的变通措施），这三方面内容构成了推动征地拆迁工作得以展开的现实政治基础。结合厦门岛内各区的先行实践以及法律法规的最新发展，我们认为，翔安区、镇两级政府在征地拆迁中应发挥更积极的引导、监督与保障职能，推动并确保本区征地拆迁工作的健康开展。厦门火炬高新区（翔安）产业区通用厂房的开工，是厦门新一轮跨越式发展正式启动的标志。这个产业区是厦门市委、市政府近期力推的第一批重点工程之一。产业区20天内征用了近2000亩土地，仅50天就完成了涉及16个部门、通常需要半年才能完成的前期工作。这50天的实践证明，翔安区、镇两级政府以一当十，身手不凡，适应挑战，不辱使命。面对“小政府、大发展”这一深刻矛盾，我们应认识到，并不是“小政府”就是好的政府，能干、有效的政府才是好的政府。我们应从合理设置机构、优化人员结构的角度，加强区、镇政府自身建设，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。紧紧围绕第一要务，建设认真负责、诚信务实、开拓创新、清正勤政的政府。
关于构建“和谐翔安”的若干建议（政协建议）
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